Ricorso per conflitto d'attribuzioni per la regione EmiliaRomagna,
in persona del presidente pro-tempore della giunta regionale,
rappresentata e difesa per mandato a margine del presente atto dagli
avv.ti Valerio Onida e Alberto Predieri ed alettivamente domiciliata
presso lo studio di quest'ultimo in Roma, via Nazionale, 230, giusta
deliberazione 31 gennaio 1990, n. 122, contro il Presidente del
Consiglio dei Ministri, rapapresentato e difeso ex lege
dall'avvocatura dello Stato, per l'annullamento della deliberazione
della commissione di controllo sull'amministrazione della regione
Emilia-Romagna del 15 dicembre 1989, prot. 9105 rg. 6901.
1. - Con deliberazione 29 giugno 1989, n. 2620, il consiglio
regionale, sulla base della proposta deliberata dalla giunta
regionale con atto n. 745 in data 1 marzo 1988, stabiliva "di
adottare il Piano paesistico regionale, di cui all'art. 1- bis della
legge 8 agosto 1985, n. 431, costituito dagli elaborati licenziati
dalla commissione consiliare 'territorio e ambiente' con parere n.
216/3.3 nella seduta dell'11 maggio 1989 (modificati, quanto alle
'norme', in sede di discussione consiliare) siccome indicati in parte
narrativa:
di dare atto che il piano paesistico - i cui originali saranno
depositati presso la segreteria del consiglio regionale relativamente
agli elaborati di progetto sara' depositato, in copia conforme,
presso le sede delle amministrazioni provinciali, del circondario di
Rimini, delle comunita' montane e delle assemblee dei comuni
dell'Imolese e del Cesenate;
di dare altresi' atto che l'adozione del piano paesistico
regionale comporta l'applicazione delle misure di salvaguardia di cui
all'art. 55 della l.r. 7 dicembre 1978, n. 47, e successive
modificazioni, facendo contestualmente venire meno l'efficacia delle
disposizioni dettate dal consiglio regionale con le deliberazioni nn.
596 e 597 in data
19 marzo 1986, nonche' dei decreti ministeriali, se e in quanto
vigenti, in applicazione dell'art. 2 del decreto ministeriale 21
settembre 1984;
di disporre che il presente provvedimento consiliare di adozione
del piano paesistico regionale sia pubblicato sul bollettino
ufficiale della regione".
2. - Il provvedimento 15 dicembre 1989 prot. 9106 reg. 6901 della
C.C.A.R.E.R., con cui sono state annullate le deliberazioni del
consiglio regionale di adozione del piano paesistico
dell'Emilia-Romagna n. 2620 del 29 giugno 1989 e n. 2897 del 30
novembre 1989, era stato preceduto dall'ordinanza n.
5249/3833/quinquies del 24 luglio 1989, con la quale la commissione
di controllo sull'amministrazione della regione Emilia-Romagna,
esaminata la predetta delibera consiliare n. 2620, invitava il
consiglio regionale a voler fornire al riquardo chiaridmenti ed
elementi integrativi di giudizio: atto viziato per eccesso di potere
perche' esorbitante rispetto alle finalita' della funzione di
controllo. La deliberazione di annullamento sopravvenuta e' atto
illegittimo cosi' come quello che lo aveva preceduto, e che lede in
modo grave l'autonomia della regione Emilia-Romagna.
In questa sede non ci si deve soffermare sul vizio della funzione
che ha portato l'organo statale ad impedire alla regione di
esercitare il potere-dovere di bloccare le compromissioni del
territorio e dell'ambiente, di esercitare il suo dovere di difesa e
di attuazione del valore primario qual'e', secondo l'insegnamento
della Corte, la tutela dell'ambiente e del paesaggio. Considerazioni
su questi vizi che possono far motivatamente parlare di eccesso di
potere, cosi' come quelle sulla gravita' di un distorto uso della
funzione attribuita dalla legge, che porta a non tutelare l'interesse
pubblico altamente qualificato della tutela paesistica e ambientale,
vanno trascurate in questa sede; qui vanno solo rilevate e denunciate
le lesioni delle competenze regionali.
3. - Va ricordato, in premessa, che la competenza esercitata dalla
regione con l'atto annullato dalla commissione di controllo non
rientra nell'ambito delle funzioni di tutela del paesaggio delegate
ai sensi dell'art. 82 del d.P.R. n. 616/1977, ma e' competenza
spettante per attribuzione propria alla regione nella materia
urbanistica, trasferita alla regione medesima gia' con l'art. 1,
primo comma, lett. a) (approvazione dei piani territoriali di
coordinamento), oltre che con l'art. 1, quarto comma (redazione e
approvazione dei piani paesistici); del d.P.R. n. 8/1972, e
disciplinata dalla l.r. 7 dicembre 1978, n. 47, e successive
modificazioni.
Che l'attribuzione regionale di pianificazione territoriale
rivesta l'intero territorio regionale, e' fuori discussione. E che
tale pianificazione possa (e debba) avere fra l'altro contenuto tale
da assicurare la tutela dei valori paesistici e' altrettanto
indiscutibile, e risulta in particolare dal trasferimento delle
funzioni in tema di piani paesistici (art. 1, quarto comma, del
d.P.R. n. 8/1972), contenuta nell'art. 80 del d.P.R. n. 616/1977, ai
cui sensi essa comprende fra l'altro la disciplina dell'uso del
territorio comprensivo di tutti gli aspetti concernenti, fra l'altro
"la protezione dell'ambiente".
Quando quindi la legge n. 431/1985 prevede, con riferimento ai
beni soggetti a vincolo paesistico, alternativamente la formazione di
"piani paesistici" o di "piani urbanistico-territoriali con specifica
considerazione dei vincoli paesistici ed ambientali", non fa che
riferirsi all'uso - appunto alternativo - di due strumenti gia'
rientranti nelle attribuzioni proprie della regione.
In particolare, il piano urbanistico-territoriale con specifica
considerazione dei valori paesistici non e' uno strumento nuovo, la
cui formazione da parte della regione sia stata prevista e consentita
per la prima volta da questa legge, ma e' uno strumento pienamente
rientrante nelle competenze regionali urbanistiche, solo vincolato
nel fine dalla legge statale in ordine alla necessaria tutela dei
valori paesistici; e come tale considerato, per gli effetti di tale
tutela, strumento alternativo al piano paesistico in quanto idoneo a
ricomprendere e ad assorbire, nel suo piu' ampio contenuto, anche i
fini di tutela del paesaggio.
Il piano urbanistico-territoriale e' e resta espressione della
potesta' pianificatoria della regione, estesa a tutto il territorio
regionale.
La legge n. 431/1985 non ha certo ridotto l'ambito e il contenuto
di tale potesta', ma lo ha solo arricchito di un contenuto necessario
ulteriore (la considerazione dei valori paesistici).
Il provvedimento impugnato incorre in questo fondamentale
equivoco: di trattare l'atto soggetto a controllo come se esso fosse
interamente ed esclusivamente soggetto alla normativa propria dei
piani paesistici in senso stretto (quelli di cui all'art. 5 della
legge n. 1497/1939), e non fosse invece espressione della piu' ampia
potesta' regionale di pianificazione territoriale. Con il paradossale
effetto, oltretutto, di impedire da un lato l'esercizio di una
competenza costituzionalmente spettante alla regione, dall'altro lato
di impedire una effettiva tutela dei valori paesistici ed ambientali.
L'art. 1- bis fa riferimento ai beni soggetti a vincolo
paesistico, ma solo per rendere, in relazione a tali beni,
obbligatoria la formazione di piani; non certo per limitare o ridurre
la generale potesta' della regione di formare piani
urbanistico-territoriali per l'intero proprio territorio e di
assicurare in tale ambito anche la tutela dei valori paesistici.
4. - Afferma alla C.C.A.R.E.R. che la regione non puo' procedere a
deliberare un piano urbanistico territoriale che si estenda al di la'
delle aree di cui all'elenco dell'art. 1 predetto, se non dopo avere
utilizzato le procedure di vincolo di cui alla legge n. 1497/1939.
Tale asserzione e' infondata, dato che la regione ha adottato un
piano paesistico come "piano urbanistico territoriale" ai sensi
dell'art. 1- bis della legge n. 431/1985 e del titolo secondo della
legge ER 47/1985.
L'art. 1- bis distingue piani paesistici e piani urbanistici
territoriali con considerazione di valori paesistici, che sono ad
ogni effetto piani urbanistici e come tali non limitati alle sole
aree assoggettate a vincolo paestico.
La deliberazione consiliare dice nelle sue premesse "che l'art. 1-
bis della legge 8 agosto 1985, n. 431, dispone la redazione da parte
delle regioni di piani paesistici o di piani urbanistico-territoriali
con specifica considerazione dei valori paesistici ed ambientali" e
con riferimento alla legge ER 7 dicembre 1978, n. 47, delibera di
adottare il piano paesistico dando "atto che l'adozione del piano
paesistico regionale comporta l'applicazione delle misure di
salvaguardia di cui all'art. 55 delle l.r. 7 dicembre 1978, n. 47, e
successive modificazioni".
L'art. 1 delle norme del piano in modo esplicito prevede che "nel
quadro della programmazione regionale e della pianificazione
territoriale ed urbanistica il presente piano territoriale
paesistico, formato secondo il combinato disposto dell'art. 15 l.r. 5
settembre 1988, n. 36, e del punto 2 del primo comma dell'art. 4
della l.r. 7 dicembre 1978, n. 47, nonche' per le finalita' e per gli
effetti di cui all'art. 1 bis della legge 8 agosto 1985, n. 431,
persegue i seguenti obiettivi determinando specifiche condizioni ai
processi di trasformazione ed utilizzazione del territorio:
a) conservare i connotati riconoscibili della vicenda storica
del territorio nei suoi rapporti complessi con le popolazioni
insediate e con le attiviata' umane;
b) garantire la qualita' dell'ambiente, naturale ed
antropizzato, e la sua fruizione collettiva;
c) assicurare la salvaguardia del territorio e delle sue
risorse primarie, fisiche, morfologiche e culturali;
d) individuare le azioni necessarie per il mantenimento, il
ripristino e l'integrazione dei valori paesistici e ambientali, anche
mediante la messa in atto di specifici piani e progetti".
Il dire, come dice la deliberazione impugnata, che "in entrambi i
sistemi, sia in quello della legge n. 431/1985, di predeterminazione
in via astratta dei beni da tutelare, sia in quello della legge n.
1497/1939, di loro individuazione in concreto, sussiste comunque un
momento preminente ed ineliminalibile, quello della individuazione
appunto dell'oggetto su cui operare, del bene da sottoporre a tutela
per il suo valore ambientale e culturale: solo dopo tale
individuazione e' dato alla regione di predisporre la redazione del
piano paesistico o urbanistico territoriale con specifica
considerazione dei valori paesistici e ambientali", e' un
fraintendimento di un dato normativo chiaro (e unanimemente
interpretato), sia perche' limita il potere pianificatorio regionale
alle aree assoggettate al vincolo paesistico, sia perche' confonde
struttura e funzioni dei piani paesistici e dei piani urbanistici
territoriali.
La C.C.A.R.E.R. afferma che la regione puo' adottare o approvare
piani paesistici, ma non puo' provvedere all'attuazione del valore
primario di tutela del paesaggio e dell'ambiente anche fuori dalle
aree soggette a vincolo, con i piani urbanistici territoriali di cui
all'art. 1- bis della legge n. 431/1985, perche' essi sono piani
urbanistici.
E' viceversa insegnamento della sentenza n. 153/1986 della Corte
costituzionale che i piani previsti dall'art. 1- bis della legge n.
431/1985 sono "strumenti urbanistici in funzione di tutela
paesistica" (punto 4 diritto); e nella sent. n. 151/1986 la Corte
afferma che l'art. 1- bis "regola l'esercizio qualificato, e
teleologicamente orientato in senso estetico-culturale, di competenze
regionali in tema di urbanistica" (punto 5 del diritto).
La dottrina ha conseguentemente avuto modo di sottolineare che il
ragionamento della Corte nelle sentenze nn. 151 e 153 del 1986 "muove
dal presupposto della natura urbanistica del piano previsto dal
secondo comma dell'art. 1- bis e quindi della piena coincidenza di
questo con quello attribuito dal legislatore del 1972 alla competenza
propria" (Immordino, "Primarieta'" ed "essenzialita'" del valore
paesaggistico e conseguente assetto delle competenze Stato-regioni,
Riv. giur. urb., 1987, 23 e segg., p. 36; cfr. Torregrossa, La tutela
del paesaggio nella legge 8 agosto 1985, n. 431, Riv. giur. ed.,
1986, II, 135 e segg.; Id., Dall'ambiente al paesaggio nella legge 8
agosto 1985, n. 431, Giur. merito, 1986, IV, 735 e segg.).
Il piano territoriale-urbanistico e', e non puo' non essere, piano
urbanistico, (Alibrandi e Ferri, I beni culturali ed ambientali.
Appendice a commento alla legge 8 agosto 1985, n. 431, Milano, p. 12
e segg.; Torregrossa, Relazione introduttiva al Convegno di Salerno
del 9 novembre 1985, in Atti, Rimini, 1985, p. 19 e segg., Zeviani
Pallotta, Natura giuridica dei vincoli temporanei di inedificabilita'
della legge 8 agosto 1985, n. 431, Riv. giur. ed., 1986, II, 195 e
segg., sp. p. 199 e segg.; Pallottino, La pianificazione
dell'ambiente nella legge 8 agosto 1985, n. 431, Riv. giur. amb.,
1988, 636 e 645; Morbidelli, Legge "Galasso": durata e forma di
imposizione dei vincoli di inedificabilita' nei piani
urbanistico-paesistici, Riv. giur. urb., 1986, III, 325 e segg.;
Zaccardi, Le competenze statali e regionali in materia di tutela del
paesaggio, Riv. giur. ed., 1986, II, 187 e segg.).
Non diversa e' la posizione di chi parla di "sistema rinnovato di
disciplina del territorio, considerato non piu' come mero luogo di
riferimenti urbanistici attinenti alla gestione ed uso del medesimo,
ma come ambiente-funzione di valori paesistici e culturali, sicche'
la competenza degli interventi implica un rapporto di necessaria
integrazione dei poteri" (De Leonardis, Verso la tutela del paesaggio
come situazione oggettiva costituzionale, Riv. trim. dir. pubbl.,
1988, 342 e segg., p. 368; Cutrera, Piani paesistici, territorio e
"legge Galasso", Riv. giur. amb., 1986, 37 e segg., p. 38) che si
inserisce nella cornice delle decisioni della Corte costituzionale:
sentenze nn. 151 e 153/1986 (in particolare, la sent. n. 151/1986
insiste sul carattere "gestionale e dinamico" che viene ad assumere
la tutela del paesaggio); sentenze nn. 94 e 359 del 1985, 302 e 499
del 1988.
Nella sentenza n. 151/1986 la Corte afferma che con la
ridefinizione dell'"oggetto" dell'urbanistica si e' consolidato il
principio della confluenza nell'assetto del territorio di molteplici
e diversificati interessi (anche storici, ambientali, paesaggistici),
affidati ad istanze statali e regionali (cfr. soprattutto art. 1
della legge 6 agosto 1967, n. 765; art. 7, n. 5, della legge 19
novembre 1968, n. 1187; artt. 1 e 17 della legge 28 gennaio 1977, n.
10; artt. 80 e 81 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616; artt. 10, ultimo
comma, e 29, primo comma, della legge 28 febbraio 1985, n. 47).
In verita' questo processo era stato accolto e, per taluni
aspetti, anticipato dalla legislazione regionale (nella quale si
iscrive la legge piemontese n. 69 impugnata), che aveva direttamente
o indirettamente annoverato tra le funzioni dei piani urbanistici la
tutela ambientale, paesaggistica e storica del territorio in genere.
Ad essa si accompagno' la svolta giurisprudenziale, segnata dalla
netta presa di posizione del Consiglio di Stato (ad. plen. 9 marzo
1982 n. 3).
Il giudice amministrativo sanci' la legittimita' del divieto di
coltivazione delle cave, contenuto in un piano regolatore generale,
anche per il periodo anteriore all'entrata in vigore della legge n.
10 e del d.P.R. n. 616/1977 - che incisero sull'individuazione del
concetto di urbanistica -, in quanto tale divieto fosse fondato sulla
indicazione di ragioni specifiche e particolarmente gravi, connesse
alla salvagurdia dell'ambiente".
5. - Punto nodale dell'art. 1- bis della legge n. 431/1985 e' la
defferenziazione dei due strumenti - piano paesistico e piano
urbanistico-territoriale - lasciata alla discrezionalita' del
competente organo regionale, che puo' scegliere fra un piano speciale
qual'e' quello paesistico, che e' speciale per la limitazione delle
aree (cioe' solo quelle vincolate) e per il contenuto dei precetti, e
un piano generale, che puo' investire l'intero territorio (qualunque
ne sia la fisica estensione) e che attua, mediante peculiari
precetti, il valore primario di tutela del paesaggio.
Questa scelta attribuita alle regioni e' un punto qualificante
della legge n. 431/1985.
Il riferimento ai piani paesistici (strumento abbozzato nella
legislazione del 1939 in situazioni istituzionali e culturali ben
diverse dalle attuali), che era stato effettuato dal c.d. decreto
Galasso e di nuovo nel d.-l. 27 giugno 1985, n. 312, venne
opportunamente corretto dal Parlamento con la legge n. 431/1985.
Esso, nel riscrivere quasi completamente l'originario decreto-legge,
introduceva nell'art. 1- bis per le regioni la scelta fra piani
paesistici e piani urbanistico-territoriali con particolare
considerazione dei valori paesistici e ambientali.
In tal modo, opportunamente, il Parlamento riportaba nell'alveo
della pianificazione territoriale la tutela di un valore primario
come e' la difesa del paesaggio, superando le angustie concettuali e
operative della normazione del 1939.
Questa, infatti, vedeva il piano paesistico come un pianpo di
dettaglio affidato alla soprintendenza incaricata dal Ministero,
redatto valendosi della collaborazione degli uffici tecnici comunali,
secondo una disposizione (art. 5 del r.d. 3 giugno 1940, n. 1357) che
testimonia la diversita' di impostazione, di dimensioni, di spessore,
di interazioni e di coerente fra il piano paesistico "elementare" e
il piano urbanistico territoriale, strumento, quest'ultimo,
complesso, di ampio respiro e di dimensioni ampie e tendenzialmente
rivolto ad una regolazione globale del territorio, quanto meno a
introdurre una disciplina a vasto spettro. Questo piano implica una
serie di normazioni di uso e di valorizzazione del territorio, la cui
formazione implica a sua volta complesse istruttorie volte a fornire
le basi cognitive di una serie di previsioni, di prescrizioni, di
ordini, di direttive e via dicendo, caratterizzate dalla preminenza
dei valori individuati dal piano nel quadro dei valori primari
paesistici. Il piano riconduce ad una teleologica (Corte
costituzionale n. 153/1986) diverse normazioni di settore, in un
disegno coerente e nel rispetto della gerarchia dei valori. Cosicche'
anche norme e istituti urbanistici in senso stretto, nei settori
agrario o delle cave e via dicendo, vengono utilizzati e indirizzati
per realizzare la tutela del paesaggio e dell'ambiente considerati
nella loro interezza, e assunti costituzionalmente come valori
primari rispetto agli altri, che risultano di volta in volta
subordinati o finalizzati rispetto ai primi.
Il provvedimento della C.C.A.R.E.R. asserisce invece che piano
paesistico e piano urbanistico territoriale sono entrambi limitati
alle sole aree soggette al vincolo di tutela previsto dalla legge n.
1497/1939 e dalla legge n. 431/1985, ed individuate o per atto
amministrativo o dalla legge, affermando che "solo dopo tale
individuazione e' dato alla regione di predisporre la redazione del
piano paesistico o urbanistico territoriale con specifica
considerazione dei valori paesistici e ambientali" (pag. 3 del
provvedimento); e proseguendo col dire che "appunto la carenza di
tale presupposto rende il piano in oggetto carente di supporto
normativo laddove lo stesso pretende di sottoporre a normativa d'uso
e di valorizzazione ambientale beni e zone che, da un lato non sono
ricompresi nelle previsioni della legge n. 431/1985, dall'altro non
sono stati preventivamente individuati, quanto alle loro
caratteristiche di particolare interesse ambientale, mediante le
procedure previste dalla legge n. 1497/1939".
Questa asserzione, posta a base dell'annullamento della
deliberazione consiliare, testimonia che la C.C.A.R.E.R. ha
totalmente equivocato sulla natura dei piani previsti dall'art. 1bis
della legge n. 431/1985 e determina un'invasione della competenza
regionale.
6. - La tesi della C.C.A.R.E.R. comporterebbe l'impossibilita' per
la regione di realizzare la pianificazione territoriale-urbanistica
con valenze paesistiche, che e' sua competenza di fondamentale
importanza, salvo che limitatamente alle aree vincolate ai sensi
delle leggi nn. 1497/1939 e 431/1985.
L'errore del provvedimento si riflette nelle conclusioni, laddove
e' detto che "concludendo sul punto, si deve ritenere illegittima
ogni previsione, anche se di carattere urbanistico-territoriale,
tendente ad integrare, con atto di carattere secondario che non trova
precisa rispondenza in fonti primarie, i beni e le aree soggette alle
'Norme sulla protezione delle bellezze naturali' e le procedure per
la individuazione delle stesse cosi' come disciplinate dalla
legislazione statale".
In tale formulazione si confonde la disciplina urbanistico
territoriale con valenze paesistiche con la integrazione delle aree
soggette alle norme sulle bellezze naturali e con le procedure per la
loro individuazione. La lettura del piano paesistico dimostra che non
vi e' in esso nessuna introduzione di nuove procedure per
l'individuazione di beni soggetti alle leggi nn. 1497/1939 e 431/1985
e nessuna estensione di queste aree; che nessuna osservazione o
contestazione concreta e' stata fatta al riguardo. Nessuna delle sia
pur errate - specifiche contestazioni assunte a motivo della
decisione impugnata triguarda - come i successivi motivi dimostrano -
pretese estensioni del regime delle bellezze naturali.
7. - Tali estensioni non sussistono e non possono sussistere nella
logica del piano urbanistico territoriale. Esso e' un piano
urbanistico teleologicamente orientato, che per realizzare i valori
primari costituzionalmente garantiti e individuati dalla Corte
costituzionale non ha alcuna necessita' di estendere il vincolo delle
"bellezze naturali", poiche' esso non e' volto a determinare un
regime di autorizzazioni caso per caso (quelle necessarie nelle aree
assoggettate a vincolo ex legge n. 1497/1939), ma una disciplina
generale che detti le diverse regole di uso e di destinazione per le
varie zone.
L'errore della C.C.A.R.E.R. consiste nell'aver ritenuto che la
legge n. 431/1985 abiliti (o confermi l'abilitazionre) solo ad
approvare piani paesistici, mentre essa detta regole e per i piani
paesistici (che hanno per presupposto l'individuazione, o per
provvedimento amministrativo o per legge, delle aree sottoposte alla
disciplina delle leggi nn. 1497/1939 e 431/1985) e per i piani
urbanistico-territoriali che non hanno questo presupposto, ma
investono l'intero territorio e che sono considerati dalla legge
strumento idoneo per la tutela dei valori paesistici in quanto hanno
l'obbligo di una particolare considerazione dei valori paesistici,
cioe' in quanto sono soggetti per legge a tale imposizione di fini.
In tal modo si rovescia l'interpretazione data dalla Corte
costituzionale, la' dove si e' chiarito che la pianificazione in
questione costituisce esercizio di competenze regionali
teleologicamente orientato per l'attuazione del preminente valore
della tutela del paesaggio.
8. - L'errore di fondo in cui e' incorsa la C.C.A.R.E.R. si
riflette altresi' nella censura specifica che essa muove a norme di
dettaglio del piano regionale.
Cosi' avviene allorquando il provvedimento asserisce che l'art. 13
del piano paesistico e' illegittimo perche' prevede che i piani
zonali previsti dalla legge ER n. 34/1983 "provvedono a vietare le
tecniche, i metodi ed i mezzi di coltivazione che, in relazione alle
caratteristiche del territorio interessato, possono comportare una
riduzione permanente delle potenzialita' produttive del suolo e/o
danneggiare le risorse natarali e/o storico-archeologiche. I medesimi
piani zonali di sviluppo agricolo possono prevedere la cessazione
temporanea o definitiva della coltivazione di determinati terreni
favorendo il riformarsi della vegetazione spontanea per finalita' di
tutela naturalistico-ambientale, o di tutela dell'integrita' fisica
del territorio, o di attenuazione dell'intensita' di sfruttamento
colturale dei suoli".
Orbene l'art. 17 della legge ER n. 34/1983 prevede che sulla base
e nel quadro della programmazione regionale (che e' determinato
incontestabilmente anche del piano paesistico) i piani zonali
indichino le aree da conservare o destinare alla utilizzazione
agricola; di questa norma e' fatta applicazione dall'art. 13, secondo
comma, del piano paesistico regionale, che ha dato particolari
valenze ambientali paesistiche in attuazione dei valori primari
sanciti dalla legge n. 431/1985.
Il sistema di gerarchia di piani a cui fa riferimento l'art. 17
della legge EM. ROM. n. 34/1983 fa si' che il piano zonale abbia base
nella programmazione regionale, che da' criteri e principi direttivi
che non possono essere disattesi, ma possono essere attuati
nell'ambito del potere sottordinato; cosi' la legge pone criteri e
vincoli per il regolamento e il piano sopraordinato per il
sottordinato. Tale e' nel diritto pubblico il significato della
nozione di "base", ampiamente esaminato da giurisprudenza e dottrina.
Anche per gli atti amministrativi vi e' una gerarchia; ed essa
vale per i piani approvati con atti amministrativi.
Tutto questo sistema e' stato dimenticato dalla deliberazione
impugnata, che ritiene illegittimo l'art. 13, secondo comma "relativo
ai piani zonali di sviluppo agricolo, perche' i piani in questione
hanno una compiuta disciplina legislativa regionale nell'art. 17
della l.r. n. 34/1983. Il contenuto, l'efficacia e la portata degli
stessi viene ridefinita, fino a trasformarli in strumenti che
contengono anche previsioni territoriali vincolanti per tutti gli
altri atti di pianificazione urbanistica e territoriale". La
conclusione e' che "viene percio' modificata illegittimamente, con
atto amministrativo, una disposizione contenuta in una legge
regionale".
In realta' il piano paesistico altro non fa che dettare criteri
direttivi che rientrano nel suo ruolo di strumento "a monte" dei
piani zonali, con funzione di pianificazione sopraordinata, chiamato
ad indirizzare per l'attuazione del valore primario paesistico i
piani zonali.
Invero anche i singoli strumenti territoriali debbono perseguire
in modo coordinato tale valore primario.
10. - Allo stesso errore o fraintendimento, va riportata
l'asserzione del provvedimento impugnato secondo cui non sarebbe
consentito alla regione alterare interessi e aspettative tutelate
sulla base degli strumenti urbanistici, ne' sovrapporre un loro piano
ai piani urbanistici in vigore, perche' "nelle parti in cui le
previsioni del piano paesistico superano la pianificazione
urbanistica in vigore, si disciplinano in realta', attraverso il
piano, rapporti ed effetti giuridici intercorrenti sia fra
l'amministrazione regionale e le amministrazioni comunali, che tra le
amministrazioni e soggetti privati terzi, portatori di interessi
legittimi e di aspettative legalmente tutelare sulla base degli
strumenti urbanistici vigenti".
Questa asserzione conduce a modificare le competenze regionali in
materia urbanistica.
Sempre, a partire dall'art. 5 della legge urbanistica del 1942, i
piani territoriali sono stati posti in posizione sovraordinaria
rispetto ai piani regolatori generali e ai loro strumenti attuativi.
Dire che il piano e' illegittimo, perche' stabilisce prescrizioni
e vincoli che prevalgono su quelli degli strumenti urbanistici, e' un
altro dei rovesciamenti che viziano la deliberazione impugnata.
L'errore del provvedimento consiste nel non cogliere il nesso di
subordinazione teleologica ai valori primari che condiziona anche
l'uso degli strumenti territoriali gia' esistenti: i piani
urbanistico-territoriali con considerazione dei valori paesistici a
dopppio titolo legittimamente si sovrappongono agli strumenti
urbanistici come sopraordinati, perche' sono piani territoriali
riconducibili al modello dell'art. 5 della legge urbanistica statale,
e perche' sono piani realizzativi di valori primari.
11. - Ulteriore lesione delle competenze regionali si ravvisa
nell'assegnazione secondo cui il piano paesistico non puo dettare
norme per le aree archeologiche perche' la legge n. 1089/1939
attribuisce allo Stato, e non alle regioni, la competenza in materia
archeologica, e dunque il piano paesistico (o territoriale con
valenza paesistica) non potrebbe porre norme relative a tali zone.
L'invasione delle competenze regionali e' evidente, dal momento
che l'art. 1 della legge n. 431/1985 individua proprio le zone
archeologiche come aree da disciplinare con i piani paesistici o
urbanistico-territoriali.
Se le zone archeologiche, come aree necessariamente soggette al
vincolo della legge n. 1497/1939, debbono essere disciplinate dai
piani paesistici, e' di tutta evidenza che non si puo' affermare che
la materia e' riservata allo Stato. Il provvedimento impugnato
d'altra parte confonde la tutela paesistica di cui alle leggi nn.
1497/1939 e 431/1985 con quella della legge n. 1089/1939.
12. - In ogni caso, tutte le censure specifiche mosse dal
provvedimento impugnato alla delibera regionale (peraltro infondate)
avrebbero, in ipotesi denegata, al piu' potuto fondare un
annullamento parziale, riferito a singole disposizioni del piano, e
non gia' l'annullamento totale disposto invece dalla C.C.A.R.E.R.